Pour une meilleure articulation Union Européenne - Etat national

Cet événement, au-delà du seul symbole de liberté, marquait un retournement du monde avec lequel nous avions grandi depuis presque trente ans. De plus, ce symbole d’espoir était le prodrome de la mondialisation dans laquelle l’Europe devait jouer un rôle de premier plan, de par les valeurs et les idéaux incarnés par ses peuples et leur histoire.

Une page se tournait, il restait à écrire la nouvelle avec l’enrichissement de nos savoirs à mettre en commun. Cela nécessitait une mise en perspective du symbole avec la réalité à construire. Une réalité qui devait se traduire dans une réorganisation du mode de fonctionnement de l’Union Européenne et de notre positionnement dans ce nouveau défi attendu et espéré par les pères fondateurs de la Communauté Européenne.

Les temps avaient changé depuis le traité instituant la CECA et le Marché Commun. Nous ne reviendrons pas sur les choix opérés alors, et l’élargissement qui a prévalu tant dans le calendrier que dans la méthode. C’est chose faite. 

Ce qu’il convient désormais d’établir, en prenant en compte la position prise par la France au soir du résultat du référendum de mai 2005 sur la constitution Européenne, réside dans le mode opérationnel qu’entend engager notre pays pour répondre à une Europe qui se développe souvent dans l’incompréhension, y compris administrative. Alors même que l’Europe occupe à juste titre une place prépondérante dans l’avenir des pays qu’elle regroupe, celle-ci demeure par trop étrangère et dévoyée par nos méthodes de fonctionnement au plan politique et administratif.

Trois points devront être réglés dans les prochaines années :

–      le nombre de membres

–      le nombre de règles

–      le nombre d’organes.

Depuis le 1er janvier 2007, l’Union Européenne compte 27 Etats membres avec l’entrée de la Roumanie et de la Bulgarie (la Croatie deviendra, au 1^er juillet 2013, le 28^e Etat membre de l’UE).

L’élargissement de l’Union qui a prévalu nécessite d’intégrer les nouveaux Etats membres, d’engager un effort de solidarité à l’égard des nouveaux entrants, de renforcer la compétitivité de l’Union et la priorisation des actions dans un contexte budgétaire contraint. C’est le triptyque sur lequel a reposé la politique de cohésion pour la période 2007-2013.

Pour nécessaire qu’elle soit, il faut bien répondre à la conjoncture, cette politique n’apportant pas de réponse au plan structurel. Il faut reposer l’idée de la coopération à géométrie variable pour que l’Union puisse à la fois intégrer progressivement les Etats, partager ses valeurs et se renforcer sur la scène internationale comme plein acteur de la mondialisation.

Paradoxalement, la juxtaposition d’Etats souverains ne résiste pas à l’irruption des sociétés dans le jeu mondial comme le souligne Bertrand Badie[1]. Il faut donc repenser l’ordre Européen à l’aune des souverainetés entravées et des individus émancipés. Trop de règles tue la règle, et favorise querelles et inertie. La procédure étrangle l’Union à l’extérieur et l’asphyxie à l’intérieur.

La règle qui doit s’élaborer au niveau européen doit être avant tout celle d’un cadre stratégique définissant des lignes directrices et des objectifs sur des politiques à l’échelle d’un continent en prise avec la mondialisation, et non replié sur une réglementation pénalisante pour l’Europe, pour les Etats, son économie et son peuple.

Ainsi, il faut mettre un frein à cette logique dépassée de la libre concurrence et ne pas hésiter à déployer, lorsque cela est nécessaire, un patriotisme économique vis-à-vis des Etats, des économies à forte concurrence et organiser en parallèle le marché intérieur de l’Union.

Il faut avoir une Europe normée, sans effacer les éléments correspondant à des besoins nationaux. Il faut aussi, pour y parvenir, renoncer à la culture d’opposition entre droit romain et anglo-saxon, et s’offrir l’opportunité d’établir un nouveau droit mixant les deux sources, et ce de façon volontaire et responsable. C’est ainsi que nous éviterons le développement de ce droit « bruxellois » inconnu des peuples et qui régit pourtant jusqu’à notre vie quotidienne.

Il faut arrêter de subir l’édiction de normes obscures et construire un nouveau droit, partagé et compris. Enfin, il faut s’approprier de nouvelles règles et de nouveaux modes de gestion administratifs sur nos territoires nationaux en développant et en améliorant le recours à l’évaluation et aux études d’impacts des politiques publiques, qui sont à la base d’une prise de conscience des carences de notre système d’action et de sa correction.

Sur les organes, il ne s’agit pas ici d’engager le débat sur les institutions. Il s’agit de replacer le binôme du Conseil et de la Commission d’une part, et l’Etat national d’autre part.

Le Conseil doit être l’organe stratégique auquel la Commission doit être réellement subordonnée. De son côté, le Parlement doit pouvoir voter les directives ayant une valeur supérieure à un simple règlement. Le but est que la norme édictée par l’Union ne soit plus un palimpseste lisible par les seuls initiés, et réconcilier ainsi les peuples avec les élites européennes d’une part, et les élites nationales d’autre part.

Nos gouvernants, quels qu’ils soient, ne peuvent continuer en effet à renvoyer sur l’Europe les maux de la société française. Le référendum de 2005 a montré les limites de cet alibi. Il faut exorciser l’échec du référendum et en tirer les conséquences pratiques, comme il faut prendre conscience de la distance – pour ne pas dire la défiance – des peuples européens à l’égard des élites quelles qu’elles soient, qui s’est accrue avec l’installation durable de la crise.

Plusieurs réformes devraient être prises. Elles sont constitutives à la fois des réformes successives de la décentralisation en France, et de la place occupée par les normes de l’Union Européenne dans notre organisation administrative nationale.

Le postulat est le suivant : il n’est plus l’heure de considérer comme étrangères, hors compétences régaliennes de l’Etat, les affaires européennes. Plus de 80 % de la réglementation nationale est en effet dérivée du droit communautaire.

En premier lieu, il conviendrait de nommer un ministre des Affaires Européennes de plein exercice. Celui-ci ne dépendrait plus du ministre des Affaires Etrangères, mais du Premier Ministre.

Le ministre des Affaires Européennes pourrait installer son cabinet et son administration à notre ambassade à Bruxelles. Il serait un véritable interlocuteur au cœur du dispositif décisionnel. C’est ainsi qu’il contribuerait à abattre la « ligne Maginot » administrative qui cloisonne artificiellement les politiques nationale et européenne. De surcroît, la politique des ambassades dans les grandes capitales européennes, telle qu’elle prévaut depuis le siècle dernier, serait reconsidérée. Le principe d’exterritorialité permettrait cette réforme au plan pratique.

En second lieu, il faudrait développer la culture de la transversalité dans les ministères sur les affaires européennes en lien avec notre ministre à Bruxelles. Pour cela, il serait intéressant de créer aux côtés des Secrétaires généraux mis en place dans les ministères, des Secrétaires généraux adjoints en charge de l’Europe, le seul SGAE ne suffisant plus pour se concentrer sur l’articulation des politiques nationales avec les politiques européennes. Ils seraient les courroies de transmission entre les deux niveaux d’intervention.

Pour leur garantir l’efficacité et la proximité nécessaire, ils travailleraient en articulation avec les Secrétariats Généraux aux Affaires Régionales (SGAR). Cette organisation s’inscrirait dans la réforme de la modernisation de l’action publique et pourrait être conduite en parallèle de la mise en place de Secrétaires généraux adjoints en charge du Développement durable.

Enfin, chaque fin de semaine, une réunion interministérielle permettrait de faire le point sur les grands dossiers à défendre et les stratégies à adopter.

En troisième lieu : l’efficacité des politiques nationales ne peut reposer aujourd’hui que sur une orientation cohérente et efficace dans le temps entre les projets de l’Union, ceux du gouvernement et des collectivités territoriales. Cela est d’autant plus indispensable que nombre de politique publiques retranscrivent des priorités de l’Union et se traduisent par des pénalités pour les États manquant à leurs obligations.

Or, ces mêmes politiques sont parfois mises en œuvre en association avec les collectivités territoriales ou par elles-mêmes. Il conviendrait, à cet égard, d’associer les collectivités au règlement des pénalités encourues par la France dès lors que ce sont elles qui sont en responsabilité.

La répartition entre coopération et conflit dans le système international évolue et change d’aspect. Il nécessite plus de coopération tout en maintenant ses identités étatiques fortes. Il convient de partager vers l’échelon supérieur ce qui fait sens au plan de la mondialisation, tout en garantissant la spécificité de chacun afin de maintenir le socle des valeurs à partager.

C’est à ces conditions d’émergence des biens communs ainsi fédérés que les Etats pourront appréhender une politique de l’incertitude.

Jean-Jacques Kégelart
Inspecteur général de l'administration du développement durable